Kommunens stans av planinitiativ før oppstart av reguleringsplanarbeid  - en uhensiktsmessig bremsekloss for samarbeidet?  Forslag til en bedre løsning

I henhold til plan- og bygningsloven er det kommunen som er ansvarlig for planleggingen, men loven gir private forslagsstillere en rett til å fremme egne planforslag for tiltak som krever vedtak om detaljregulering. 

I 2017 ble det vedtatt en lovendring som rammer private planinitiativ i oppstartsfasen av reguleringsplanarbeid. Etter lovens § 12-8 andre ledd, kan et slikt planinitiativ nå stoppes med rettsvirkning allerede i tilknytning til oppstartsmøtet dersom kommunen finner at planinitiativet ikke bør føre fram. Er forslagsstiller uenig i kommunens avgjørelse, kan han kreve at beslutningen blir forelagt kommunestyret til endelig avgjørelse. Hensynet bak er prosessøkonomi, med ønske om tidligere avklaringer for å redusere unødig ressursbruk med urealistiske plansaker i en tidlig fase. På denne måten kan kapasiteten frigjøres til mer formålstjenlig arbeid hos kommunens planavdeling og andre involverte aktører. 

Fritt skjønn åpner for maktmisbruk 

Forslagsstiller må ta hensyn til at kommunens vedtak skal bygge på et forsvarlig planfaglig og planpolitisk skjønn med utgangspunkt i statlige, regionale og kommunale rammer og mål. Kommunens frihet til å bestemme at et planforslag må stoppes fordi det ikke er i henhold til disse rammene og målene er svært vid, og hører under det såkalte frie kommunale skjønnet, der beslutningen ikke er undergitt samme begrunnelsesplikt og klagemuligheter som for enkeltvedtak etter forvaltningsloven. 

Et slikt vedtak vil være gyldig så lenge alminnelige krav til saksbehandling er fulgt og det iht. den ulovfestede myndighetsmisbrukslæren ikke er tatt utenforliggende eller andre usaklige hensyn, eller vedtaket må anses som sterkt urimelig. Under dette er det er også et ulovfestet prinsipp at tyngende vedtak kan bli uforholdsmessige dersom det mangler samsvar mellom mål og midler, eller der forvaltningen overser eller ignorerer et relevant hensyn, eller legger overdreven vekt på et særhensyn i skjønnsutøvelsen. 

Slike feil i skjønnsutøvelsen blir sjelden avdekket, da klage til Sivilobudet kan være tidkrevende og mulighetene for å få fastslått ugyldighet ved dom er en svært ressurskrevende prosess. Forslagsstillere settes dermed i en svakere rettsstilling og er prisgitt at kommunens  saksbehandling holder en kvalitet som eliminerer faren for dårlig skjønn eller maktmisbruk. Bruken av dialog som verktøy vil her være en effektiv, problemløsende, integrerende og tillitsskapende løsningsform som øker rettssikkerheten for forslagsstiller. 

Effektive prosesser skapes gjennom god samhandling og dialog 

Intensjonen fra lovgivers side om forenklinger og mer effektive planprosesser, tilsier at man ved bruken av denne bestemmelsen bør overveie om stoppvedtak rent faktisk vil virke ressursbesparende. Effektivitet handler ikke bare om sparte ressurser, men også om forventninger til det som skal leveres og hva som ligger i selve samfunnsoppdraget. Foruten om rollen som beslutningstaker, må kommunen også forstås som tjenesteyter som må oppfylle visse krav til hvordan forslagsstiller skal møtes. 

I henhold til grunnleggende kommunikasjons- og konfliktteori, vil best mulig måloppnåelse med lavest mulig ressursbruk skje der hvor partene opplever høy grad av prosessrettferdighet. Dette ivaretas best gjennom en åpen prosess hvor partene behandles med respekt og likeverd og opplever seg som medspillere fremfor motspillere.   

For forslagsstiller som har lagt ned betydelige investeringer og prosesskostnader for å få utarbeidet et gjennomtenkt og faglig kvalitetssikret ideforslag, vil et stoppvedtak virke svært inngripende. Virkningen forsterkes dersom et slikt vedtak kommer bardust på, før oppstartsmøtet som er en viktig milepæl i prosessen. Her er det viktig å forstå hvilke reaksjoner og konsekvenser kommunens opptreden kan ha for ulike interesser og behov og hvordan kvaliteten på selve prosessen oppleves. 

Faren for ressurskrevende opptrapping øker dersom tilbakemeldingene blir enveis, og forslagsstiller opplever disse som urimelige og uforståelige, uten tilstrekkelig rom for spørsmål. I komplekse saksforhold vil en slik beslutningsform bryte med grunnleggende rettsfølelser og proporsjonalitetshensyn. Forslagsstiller kan her få opplevelsen av å være et “objekt” for kommunens beslutninger, framfor å være en viktig bidragsyter i prosessen, der kommunen standpunkter kan virke både innsnevret og “prisgitt en tilfeldig saksbehandler”. I slike tilfeller kan mistillit gro fram, som bidrar til å svekke plansystemets legitimitet og kommunens omdømme. 

En kommunikasjonsform som vektlegger transparens, gjensidighet og en holdning om at forslagsstiller har viktige synspunkter å bidra med, vil derimot gjøre det lettere for forslagsstiller å kunne akseptere beslutningen og forsone seg med et uønsket utfall. Bruken av det dialogiske verktøyet kan her ha virkning som et langt bedre og mer effektivt alternativ enn å fremtvinge stans gjennom formelle vedtak. 

Fordelen av tidlige politiske avklaringer

Bygg 21 sin rapport En god start - beste praksis for plan- og byggeprosesser, anbefaler at det bør bli obligatorisk å behandle planforslag politisk før det legges ut til offentlig ettersyn. Dette synes å ha gode grunner for seg, både av hensyn til forutsigbarhet, effektivitet og prosessklima. 

Myndigheten til å vedta reguleringsplanforslag ligger i henhold til loven til kommunestyret, men mange kommuner har delegert stoppmyndigheten til fagadministrasjonen. En særskilt problemstilling oppstår her som følge av at fag og politikk bygger på ulike logikker, som krever en høy grad av egen profesjons- og rolleforståelse for å utføre denne oppgaven slik den er tiltenkt.  Fagadministrasjonen, som normalt utøver en rolle som normativ “portvokter”  ift. lov- og planverk, skal her opptre som “planmyndighet”. Det krever en bredere tilnærming med mer overordnet helhetstenkning  og forståelse for politiske ambisjoner og føringer, framfor en rigid tilnærming til regelverket. 

Lovforarbeidene forutsetter at det kun er “urealistiske” planforslag som kan stanses, der det foreligger en sterk formodning om at planinitiativet, selv med noen vesentlige justeringer, ikke vil lede frem til en endelig vedtatt detaljregulering.  Dermed vil det ikke være en tilstrekkelig grunn for stans at planinitiativet er problematisk sett med faglige briller; det må også klart bryte med den til enhver tid gjeldende arealpolitikk. Skal stoppvedtaket tjene formålet om å unngå unødvendig ressursbruk, bør derfor sannsynligheten for en politisk tilslutning vurderes nøye i den skjønnsmessige vurderingen. Er det uenighet om vesentlige punkter med en mulighet for at reguleringsspørsmålet kan være gjenstand for tvil/politisk dissens, bør administrasjonen ikke selv bruke krefter på å fatte vedtak om stans. I slike tilfeller bør det være obligatorisk å overlate spørsmålet til politisk behandling. Et slikt vedtak kan ellers virke kontraproduktivt for det videre samarbeidet og medføre unødige forsinkelser i prosessen. 

Situasjonen bør derfor være slik at stoppvedtak bare kan fattes administrativt for de tilfellene der et planinitiativ er lite gjennomtenkt og bearbeidet, eller der åpenbare både arealfaglige og arealpolitiske grunner tilsier at det vil være urealistisk å få gjennom et endelig vedtak. I tillegg bør det framgå av dokumentasjonen at forsøk på dialog ikke har ført fram.  Det sikreste vil være å løse dette systemisk, enten gjennom retningslinjer eller ved at delegasjonsbestemmelsene justeres.

Lene Loy,  10.10.2021